تصمیم دولت برای ارسال لایحه کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر به مجلس شورای اسلامی در شرایطی انجام شده که جمهوری اسلامی ایران هنوز این سند را به تصویب نهایی نرسانده است؛ در حالی که چهار کشور دیگر ساحلی خزر مسیر تصویب آن را طی کردهاند.
اهمیت این تصمیم صرفاً به یک موضوع حقوقی محدود نمیشود. خزر در سالهای اخیر با تحولات ژئوپلیتیکی جدیدی مواجه شده و همزمان رقابت بر سر مسیرهای حملونقل، انرژی، شیلات و همکاریهای اقتصادی در این پهنه افزایش یافته است.
از نگاه وزارت امور خارجه، شرایط امنیتی پیرامون خزر در یکی دو سال اخیر تغییر کرده و افزایش نقش بازیگران خارج از منطقه، یکی از نگرانیهای جدید کشورهای ساحلی محسوب میشود.
کاظم غریبآبادی، معاون حقوقی و بینالمللی وزیر امور خارجه، سه عامل را در تصمیم دولت برای ارسال لایحه مؤثر دانسته است: شرایط جدید امنیتی خزر، ضرورت توسعه همکاریهای اقتصادی و تجاری و تعیین تکلیف برخی مسائل حقوقی مرتبط با این دریا.
حضور نظامی کشورهای غیرساحلی؛ خط قرمز کنوانسیون خزر
یکی از مهمترین پرسشها درباره کنوانسیون، نحوه مواجهه آن با حضور قدرتهای خارجی در دریای خزر است؛ موضوعی که با توجه به رقابتهای ژئوپلیتیکی در منطقه اهمیت بیشتری پیدا کرده است.
بر اساس توضیحات معاون حقوقی و بینالمللی وزیر امور خارجه، ماده ۳ کنوانسیون بر استفاده صلحآمیز از دریای خزر، حسن همجواری، دوستی و همکاری میان کشورهای ساحلی تأکید دارد.
این ماده همچنین حضور نیروهای مسلح متعلق به کشورهای غیرساحلی در دریای خزر را ممنوع میکند و این ممنوعیت عبور چنین نیروهایی را نیز دربرمیگیرد.
کشورهای ساحلی همچنین متعهد شدهاند قلمرو خود را در اختیار دولتهای دیگر برای انجام اقدامات نظامی علیه سایر کشورهای ساحلی قرار ندهند.
از این منظر، کنوانسیون صرفاً یک سند برای تعیین حقوق اقتصادی کشورهای ساحلی نیست؛ بلکه بخشی از چارچوب امنیتی مورد توافق پنج کشور ساحلی خزر را نیز شکل میدهد.
البته برای تعیین سازوکارهای اجرایی این تعهدات، مذاکرات درباره موافقتنامه اقدامات اعتمادساز نظامی میان کشورهای ساحلی همچنان اهمیت دارد.
مهمترین ابهام؛ آیا کنوانسیون سهم ایران از خزر را تعیین کرده است؟
یکی از اصلیترین محورهای انتقادات داخلی نسبت به کنوانسیون آکتائو، ارتباط دادن این سند با موضوع سهم ایران از دریای خزر است.
در سالهای گذشته، موضوعاتی مانند «سهم ۵۰ درصدی»، «سهم ۲۰ درصدی» یا تعیین میزان مشخصی از خزر بارها در فضای رسانهای و سیاسی مطرح شده است. اما از منظر حقوقی، میان رژیم حقوقی کلی خزر و تحدید حدود بستر و زیربستر تفاوت وجود دارد.
بر اساس توضیحات وزارت امور خارجه، کنوانسیون آکتائو بهخودیخود محدوده بستر و زیربستر را میان کشورهای ساحلی تعیین نکرده است.
این تفکیک یکی از مهمترین نکات حقوقی در بررسی لایحه است؛ زیرا تعیین محدوده منابع زیر بستر، از جمله منابع انرژی، موضوعی است که مستقیماً به تحدید حدود دریایی میان کشورهای ساحلی مرتبط میشود.
تحدید حدود بستر و زیربستر؛ پروندهای جدا از کنوانسیون
ماده ۸ کنوانسیون، تعیین حدود بستر و زیربستر دریای خزر را به توافق میان کشورهایی که سواحل مجاور و مقابل دارند، با رعایت اصول و موازین شناختهشده حقوق بینالملل موکول کرده است.
به این ترتیب، تصویب کنوانسیون به معنای آن نیست که مرزهای بستر و زیربستر خزر میان کشورهای ساحلی از پیش تعیین شده است.
بر اساس تفسیر ارائهشده از سوی وزارت امور خارجه، این موضوع باید در قالب توافقهای دوجانبه یا چندجانبه میان کشورهای ذیربط تعیین شود.
این نکته از آن جهت اهمیت دارد که بخش قابل توجهی از منابع انرژی خزر در بستر و زیربستر قرار دارد و تعیین محدوده صلاحیت هر کشور بر این منابع، نیازمند توافقهای جداگانه است.
بنابراین، میتوان گفت یکی از مهمترین پروندههای حقوقی ایران در خزر همچنان تحدید حدود بستر و زیربستر است؛ موضوعی که با تصویب کنوانسیون به پایان نمیرسد.
خط مبدأ ایران؛ موضوعی که هنوز نیازمند توافق است
موضوع دیگری که در بحث رژیم حقوقی خزر مطرح میشود، تعیین خطوط مبدأ است.
بر اساس ماده یک کنوانسیون، روش تعیین خطوط مبدأ مستقیم باید در موافقتنامهای جداگانه میان کشورهای طرف کنوانسیون تعیین شود.
این مسئله برای ایران اهمیت ویژهای دارد؛ زیرا شکل جغرافیایی سواحل ایران در جنوب خزر و وضعیت خاص ساحلی کشور، همواره یکی از موضوعات مورد توجه در مذاکرات حقوقی بوده است.
در همین چارچوب، اعلامیه تفسیری ایران هنگام امضای کنوانسیون نیز بر توجه به وضعیت ویژه سواحل کشور تأکید کرده است.
در نتیجه، تصویب کنوانسیون را نمیتوان معادل پایان مذاکرات درباره خط مبدأ یا تحدید حدود دریایی دانست.
آیا تصویب کنوانسیون منافع ایران را از بین میبرد؟
مهمترین دغدغه مخالفان و منتقدان داخلی را میتوان در یک پرسش خلاصه کرد: آیا تصویب کنوانسیون ممکن است دست ایران را در مذاکرات آینده درباره منابع خزر ببندد؟
پاسخ وزارت امور خارجه منفی است.
غریبآبادی تأکید کرده است که تصویب و لازمالاجرا شدن کنوانسیون به معنای از دست رفتن منافع ایران از منابع خزر نیست؛ زیرا تحدید حدود بستر و زیربستر به موافقتنامههای جداگانه موکول شده است.
بر این اساس، حقوق حاکمیتی، حقوق حاکمه و صلاحیت ایران بر منابع خزر در محدوده دریایی خود همچنان برقرار خواهد بود.
از نگاه وزارت امور خارجه، ایران نیز تاکنون در محدودهای که برای خود در ارتباط با بستر و زیربستر قائل است، از حقوق خود حفاظت کرده و اجازه حفاری دیگر کشورها در این محدوده را نداده است.
چرا اجرای کنوانسیون برای همکاری اقتصادی اهمیت دارد؟
یکی دیگر از استدلالهای دولت برای تعیین تکلیف کنوانسیون، فعالتر شدن همکاریهای اقتصادی میان پنج کشور ساحلی است.
خزر ظرفیت قابل توجهی در حوزههای حملونقل، ترانزیت، شیلات، تجارت، انرژی و همکاریهای اقتصادی دارد. با این حال، بخشی از توافقهای مرتبط با این حوزهها طی سالهای گذشته به نتیجه نهایی نرسیده است.
از دیدگاه وزارت امور خارجه، لازمالاجرا شدن کنوانسیون میتواند مبنای حقوقی لازم برای پیشبرد برخی موافقتنامههای همکاری میان کشورهای ساحلی را تقویت کند.
در چنین شرایطی، تصویب کنوانسیون را باید بخشی از تلاش برای تثبیت یک چارچوب مشترک حقوقی و اقتصادی در خزر دانست؛ چارچوبی که البته همچنان برخی پروندههای حساس، از جمله تحدید حدود بستر و زیربستر، را خارج از خود نگه داشته است.
منتقدان چه میگویند و دولت چه پاسخی دارد؟
طرح لایحه کنوانسیون خزر با قید یکفوریت طبیعی است که با پرسشها و انتقادهایی همراه شود. بخش مهمی از این انتقادات درباره حقوق ایران، منابع انرژی، خط مبدأ، سطح آب خزر و نحوه تعیین حدود دریایی است.
وزارت امور خارجه معتقد است بخشی از این مباحث با مفاد کنوانسیون خلط شده و باید میان موضوعات مختلف تفکیک قائل شد.
در همین راستا، غریبآبادی از برنامه وزارت امور خارجه برای برگزاری نشستهای تخصصی با منتقدان و کارشناسان دانشگاهی خبر داده است؛ نشستی که هدف آن بررسی مستند دیدگاههای مختلف و پاسخگویی حقوقی به نگرانیهای مطرحشده عنوان شده است.
این رویکرد میتواند از آن جهت اهمیت داشته باشد که تصویب یک سند بینالمللی درباره دریای خزر صرفاً یک تصمیم اجرایی نیست و تبعات حقوقی و ژئوپلیتیکی آن برای سالهای آینده ادامه خواهد داشت.
خزر؛ آزمونی برای دیپلماسی حقوقی ایران
پرونده کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر اکنون در نقطهای قرار گرفته که تصمیم مجلس میتواند مسیر حقوقی ایران در قبال این پهنه آبی را وارد مرحله جدیدی کند.
با این حال، مهمترین نکته در بررسی این سند آن است که تصویب کنوانسیون آکتائو بهتنهایی سهم یا مرز بستر و زیربستر ایران را تعیین نمیکند.
در مقابل، پرونده تحدید حدود همچنان در قالب توافقهای جداگانه میان کشورهای ساحلی ذیربط باقی خواهد ماند و همین موضوع، اهمیت مذاکرات آینده ایران را دوچندان میکند.
از سوی دیگر، ممنوعیت حضور نیروهای مسلح کشورهای غیرساحلی در خزر، در کنار تأکید بر استفاده صلحآمیز از این دریا، نشان میدهد که سند آکتائو تنها یک چارچوب اقتصادی نیست و ابعاد امنیتی مهمی نیز دارد.
اکنون مجلس با یک پرونده چندلایه مواجه است؛ پروندهای که یک سوی آن حقوق حاکمیتی و منافع بلندمدت ایران، سوی دیگر آن امنیت منطقهای و جلوگیری از حضور قدرتهای خارجی و ضلع سوم آن ظرفیتهای اقتصادی و ترانزیتی خزر قرار دارد.
در چنین شرایطی، تعیین تکلیف کنوانسیون نیازمند تفکیک دقیق میان آن چیزی است که این سند تعیین میکند و آنچه همچنان باید در مذاکرات و توافقهای آینده میان کشورهای ساحلی تعیین شود.
